Палата номер два

8 сентября в послании народу Казахстана президент Касым-Жомарт Токаев предложил перейти от двухпалатного парламента к однопалатному, упразднив Сенат. Идея поначалу удивила, однако, если разобраться, то почти половина стран мира пользуется однопалатным парламентом. И, похоже, особых проблем с этим не испытывает – законы принимаются быстрее, содержание парламента обходится дешевле. Остальные предпочитают содержать и верхнюю и нижнюю палаты, как было заведено еще в средневековой Англии после ссоры короля с баронами.

Франция, а еще ЮАР и Югославия в разное время создавали даже трехпалатные парламенты, но потом пришли к выводу, что это плохая идея. Швеция, Дания, Исландия, Перу и некоторые другие страны пробовали жить и с двухпалатным, и с однопалатным парламентом. В Казахстане на заре независимости, кстати, тоже была всего одна палата и называлась она Верховный совет. Подробнее обо всем этом – в нашем материале.

Средневековое изобретение

В 1215 году у короля Англии Иоанна Безземельного возник серьезный конфликт с баронами. В итоге они заставили его подписать Великую хартию вольностей. В ней закреплялось, что монарх не может вводить новые налоги без согласия «совета королевства» - средневекового прототипа парламента. Этот документ стал основополагающим для развития конституционной монархии и ограничения королевской власти.

Великая хартия вольностей содержала 63 статьи, из которых наиболее важными стали положения о невозможности ареста свободного человека без судебного решения и о необходимости согласия баронов на введение налогов. Несмотря на то, что хартия защищала в первую очередь интересы феодальной знати, считается, что именно она заложила основы для будущего развития парламентаризма.

В 1265 году граф Симон де Монфор впервые привлек к участию в совете рыцарей и городских представителей. А 30 лет спустя, при Эдуарде I, появился «Образцовый парламент», где наряду с знатью заседали и представители общин. После этого сессии парламента стали проходить регулярно.

На палату лордов и палату общин парламент разделился только в XIV веке. Тогда же возникла должность спикера — человека, который вёл заседания нижней палаты и представлял её интересы в переговорах с королём.

Один плюс один

Случаев, когда страны переходили от однопалатного парламента к двухпалатному, в истории не так много.

Так, до 1795 года парламент во Франции был однопалатным. Однако новая Конституция предусматривала его разделение на Совет пятисот и Совет старейшин – первый принимал законы, второй их утверждал. Сделано это было, чтобы избежать повторения якобинского террора времен Великой французской революции.

В России в советское время высшим законодательным органом был Верховный совет, а с 1989 года – Съезд народных депутатов. В 1993 году президент страны Борис Ельцин подписал указ о создании двухпалатного парламента – Федерального собрания. Верхней палатой стал Совет Федерации, а нижней – Государственная дума.

Казахстан пошел по тому же пути. До середины 1990-х Казахстан жил с однопалатным Верховным Советом, но в 1995 году на референдуме была принята новая Конституция страны, которая предусматривала двухпалатный парламент, состоящий из Мажилиса и Сената.

Беларусь также перешла к двухпалатной системе после референдума 1996 года, создав Национальное собрание, состоящее из Палаты представителей и Совета Республики.

Впрочем, гораздо чаще страны переходили от двухпалатного парламента к однопалатному. В Швеции «Собрание сословий» появилось в 1435 году, но лишь в 1561 оно стало называться парламентом – Риксдагом. Он был однопалатным до 1866 года, после чего разделился на две палаты, которые, не мудрствуя лукаво, назвали Первая и Вторая. Первая палата состояла из представителей крупных землевладельцев и богатых горожан, а Вторая избиралась более широкими слоями населения. В таком виде он просуществовал до второй половины ХХ века, а в результате реформы 1969-1971 годов снова стал однопалатным.

Парламент Дании был образован в 1849 году и поначалу был двухпалатным. Верхняя палата называлась Ландстинг, а нижняя – Фолькетинг. Ландстинг формировался частично путем прямых выборов, частично назначался королем. В 1953 году Дания перешла к однопалатному парламенту, который получил название Фолькетинг.

До 1951 года парламент Новой Зеландии включал в себя Законодательный Совет и Палату представителей. Законодательный совет назначался губернатором и выполнял функции верхней палаты. Но затем Законодательный совет был упразднен после длительных дебатов о его эффективности. Теперь парламент состоит из Палаты представителей и короля, которого вряд ли можно назвать палатой. Так что законодательный орган этой страны все же однопалатный.

Парламент Исландии – Альтинг – считается старейшим в мире, он был основан в 930 году. Долгое время он существовал как двухпалатный, а однопалатным стал только в 1991 году. До реформы парламент делился на Верхнюю и Нижнюю палаты, но это разделение было чисто формальным.

В Перу парламент состоял из Сената и Палаты депутатов, но 1992 году ему на смену пришел однопалатный Демократический учредительный Конгресс, а три года спустя – Конгресс Республики, тоже однопалатный. В 2003 году в Перу пытались вернуться к двухпалатной системе, но так этого и не сделали.

В Венесуэле в 1999 году на смену двухпалатному Конгрессу Республики пришла однопалатная Национальная Ассамблея, которая действует по сей день.

Больше не значит лучше

В истории были попытки создать и многопалатный парламент, но это оказалась неэффективная идея.

В 1303-1789 годах во Франции законодательным органом были Генеральные штаты – эдакий трёхпалатный парламент. Там заседали три сословия — дворяне, духовенство и простолюдины (третье сословие). Настоящий пример трёхпалатности появился во времена Наполеона: консулат включал в себя Сенат, Трибунат и Законодательный корпус, каждый из которых выполнял свои функции. Консулат прекратил свое существование в 1804 году.

Трехпалатный парламент существовал и в Южной Африке в 1980-е годы во время апартеида. Одна палата была предназначена для белых, вторая – для «цветных» и третья – для индийцев. Африканское большинство вообще не имело представительства в центральном парламенте. Система прекратила существовать с падением режима апартеида и проведением первых демократических выборов в 1994 году.

Согласно конституции Югославии 1974 года парламенты входящих в состав страны республик были трехпалатными: для граждан, для общин самоуправления и для общественно-политических организаций. Но на самом деле власть принадлежала Союзу коммунистов Югославии, а многопалатность только создавала видимость демократии.

На первый-второй рассчитайся!

По данным Межпарламентского союза, сегодня в мире насчитывается 188 национальных парламентов. Большинство — однопалатные (107), но немало и двухпалатных (81), то есть всего получается 269 палат и примерно 44 тысячи депутатов.

Двухпалатная система существует в США (Сенат и Палата представителей), в Германии (Бундестаг и Бундесрат), в Индии (Лок Сабха и Раджья Сабха), а также во Франции, Великобритании и множестве других федеративных стран и стран с развитой демократией.

Канада также использует двухпалатную систему с Палатой общин и Сенатом. В Австралии функционируют Палата представителей и Сенат. Италия имеет Палату депутатов и Сенат Республики. Япония использует систему с Палатой представителей и Палатой советников. Бразилия, как крупнейшая страна Южной Америки, также выбрала двухпалатную модель с Палатой депутатов и Федеральным сенатом.

Другие страны прекрасно обходятся и одной палатой. Финляндия такой парламент сформировала еще в 1906 году, став одной из первых стран, предоставивших избирательные права женщинам. Латвии и Литве вполне хватает одного только Сейма (так называется парламент в обеих этих странах). В Израиле функционирует Кнессет из 120 членов, избираемых по пропорциональной системе. Норвегия использует однопалатный Стортинг, в Португалии функционирует Ассамблея Республики. Также однопалатный парламент имеет Греция.

По тому же пути пошли Украина с ее Верховной Радой, Дания с ее Фолькетингом, Молдова (где парламент называется просто парламентом), Эстония с ее Рийгикогу и другие.

«Богатство» выбора

У двухпалатного парламента есть определенные преимущества, иначе бы столько стран не выбрали именно такую форму главного законодательного органа страны. Две палаты обеспечивают более тщательное обсуждение законопроектов, вносится больше поправок, возможность принятия поспешных решений практически исключена. Кроме того, при двухпалатном парламенте гораздо ниже вероятность узурпации власти какой-либо группой.

Но есть и свои минусы. Рассмотрение законопроекта двумя палатами увеличивает время на принятие окончательного решения, что особенно критично в быстро меняющихся условиях или в кризисных ситуациях. Кроме того, содержание двух палат – удовольствие не из дешевых. Оплачивать из бюджета приходится зарплаты депутатов и всего их аппарата, работу комитетов и рабочих групп, поездки по регионам, зарубежные командировки, содержание здания, транспорта, охраны, средств коммуникации, публикации в интернете и множество других расходных статей.

Так, по данным телеграмм-канала «Черный лебедь, рак и щука», в 2025 году на содержание казахстанского сената было запланировано 8,907 млрд тенге, в 2026 году – 8,107 млрд тенге, а в 2027 – 8,126 млрд тенге.

Правда, чтобы перейти к однопалатному парламенту и сэкономить на содержании верхней палаты, придется вносить изменения в Конституцию. Если вопрос будет вынесен на референдум, то это повлечет за собой значительные расходы. К примеру, последний референдум по строительству АЭС обошелся стране примерно в 15,5 млрд тенге. Эта сумма включала расходы на печать бюллетеней, оплату труда членов избирательных комиссий, аренду помещений, информационную кампанию и др.

Сколько получают сенаторы

В Казахстане Сенат состоит из 50 депутатов, зарплата которых составляет 1 132 500 тенге в месяц. По нынешнему курсу это примерно 2103 доллара США. По сравнению с их зарубежными коллегами, это не самая высокая оплата.

В большинстве стран депутаты парламента зарабатывают в месяц намного больше (в пересчете на доллары). Вот несколько примеров:

Бурунди – $59

Украина – $726

Индия – $1416

Китай – $1580

Аргентина – $3055

Мексика – $4022

Испания – $4316

Португалия – $4449

Перу – $5076

ЮАР – $5847

Россия – $7054

Швейцария – $7292

Чили – $7559

Бразилия – $7881

Новая Зеландия – $8517

Колумбия – $8661

Франция – $8731

Южная Корея – $9213

Бельгия – $10 278

Великобритания – $10 586

Австрия – $11 834

Италия – $11 929

Сингапур – $12 360

Канада – $12 627

Австралия $12 820

Германия – $13 527

ОАЭ – $13 615

США – $14 500

Автор Мадина Алимханова

#политика #политикаКазахстана #парламентРК #законодательствоРК #аналитика

Подписывайтесь на https://t.me/politprosvet_kz